2021年9月定例会 一般質問
【太田】大項目の１は、福祉避難所について質問します。
今年の夏も全国各所で猛暑・豪雨などにより貴い命が失われ、多くの家屋を損失しました。被災された皆様の一日も早い生活再建を願ってやみません。
６月定例会でも避難行動要支援者について質問を行いましたが、これから本格的な台風シーズンのピークが到来することもあり、今回、別の視点から再度質問をいたします。
現在、高松市は、特別養護老人ホーム27軒、介護老人保健施設18軒、障害者福祉施設７軒と福祉避難所の協定を結び、ホームページでも公開をしています。今年５月、内閣府の福祉避難所の確保・運営ガイドラインが改定されました。これまでは、一般の指定避難所に避難した後、職員が障害や介護度を判別し、可能な方はその避難所の福祉エリアで避難を続けてもらい、さらに配慮や支援が必要な方は、そこから協定福祉避難所へ移動するという手順でした。
今回の改定の大きなポイントは、直接、福祉避難所への避難が可能になったことです。
まず、本市において、協定福祉避難所では、どの程度の要配慮者を受け入れることが可能と見込んでいますか、お答えください。
ガイドラインによると、協定等による福祉避難所のうち、指定福祉避難所の基準に適合するものは、指定福祉避難所として指定し、公示することが望ましいとあります。福祉施設側としても受入れには課題があり、とりわけコロナ禍においては、受入れが難しい場合もあると考えられますが、本市において、既に協定を結んでいる福祉避難所を指定福祉避難所に指定することも含め、ガイドラインの改定を受けた今後の対応について伺います。
ガイドラインには、福祉避難所として利用可能な施設の洗い出しの必要性についても書かれており、その施設には、公共・民間を問わず、宿泊施設も含まれることとされています。私は、以前、宿泊施設を避難所にという内容の質問をしましたが、2019年５月に県が、香川県ホテル旅館生活衛生同業組合と災害時における宿泊施設等の提供に関する協定を締結し、県内の被災自治体からの要請に基づき、障害者や高齢者などの要配慮者が宿泊施設等を利用できることとなっています。段階的に福祉避難所となり得る施設は増えてきていますが、福祉避難所を開設する場合には、専門職の配置が欠かせません。施設の種別を問わず、福祉避難所における専門職の人員体制はどのようになるのか、伺います。
ところで、障害のあるお子さんの避難先については、熊本市で2016年、熊本地震の経験を踏まえ、市内の特別支援学校との協定に基づき、福祉子ども避難所制度が2019年に創設されています。これにより、特別支援学校の在校生とその家族及び未就学の障害児とその家族が、特別支援学校への直接の避難が可能とされています。とりわけ細やかな対応が求められる障害児ですので、本市においても県や近隣市町との連携を強め、前向きな検討が必要であることを強く訴えます。
さて、今回のガイドライン改定で、自宅から福祉避難所への直接の避難が可能になりましたが、実際の運用については、自治体・災害時要配慮者、そして、受入れ側である福祉避難所となり得る施設が平時から密に協議を行い、福祉避難所の運用計画を立てていくことが必要になると考えます。本市としては、ガイドラインの改定を受けた避難方法の変更について、どのように市民に周知していくのか、お答えください。
また、既に作成済みの個別避難計画については、修正が必要なケースが出てくるのではないかと推測されますが、ガイドライン改定と個別避難計画との関係性について伺います。
最後に、協定福祉避難所での要配慮者の受入れがキャパシティーを超える場合の対応についてお答えください。
毎年繰り返す自然災害を傍観するのではなく、そこから学び、我が町の防災・減災につなげていく必要性があります。特に、見落とされがちな災害時要配慮者・避難行動要支援者に対しては、平時からきめ細やかな対応が求められます。
【健康福祉局長】37番太田議員の御質問にお答え申し上げます。
福祉避難所のうち、協定福祉避難所では、どの程度の要配慮者が受入れ可能と見込んでいるのかでございますが、本市では、現在、市内の介護老人福祉施設・介護老人保健施設及び障害者福祉施設の計52施設と、災害時における要配慮者の受入れに関する協定を締結しておりまして、各施設との協議により、受入れ可能人数の上限を決定し、総計で500人を見込んでいるところでございます。
次に、既に協定を結んでいる福祉避難所を指定福祉避難所に指定することも含め、今後の対応についてでございますが、本年５月の災害対策基本法施行規則の一部改正により、一定の基準に適合する施設を指定福祉避難所として指定する際の公示内容が示されるとともに、同時に改定された福祉避難所の確保・運営ガイドラインでは、指定福祉避難所の受入れ対象者を特定する場合の手順などが新たに示されたところでございます。
このガイドラインでは、広義の福祉避難所として、今回の改正で規定された指定福祉避難所のほか、本市が運用しているような協定福祉避難所も含まれるとされておりますことから、今後、指定福祉避難所への直接避難も可能とする受入れ体制を整備するためには、まずは現在の協定福祉避難所の現状を把握した上で、本市の福祉避難所全体の受入れ体制をどのように構築するのかを検討する必要がございます。
今後におきましては、指定福祉避難所・協定福祉避難所それぞれが果たす役割を明確にした上で、受入れ対象者の概数の把握や協定福祉避難所から指定福祉避難所への移行が可能な施設の調査など、関係機関とも協議しながら、福祉避難所の受入れ体制の整備に向けて、鋭意、取り組んでまいりたいと存じます。
次に、福祉避難所における専門職の人員体制についてでございますが、福祉避難所には、一般の避難所では生活が困難な要配慮者を受け入れますことから、要配慮者の健康状態等を継続的に観察し、適切な支援を行う専門性を持った人員を配置する必要がございます。
このようなことから、本市では、福祉避難所を開設した場合には、要配慮者の健康管理や健康相談に応じる保健師などの専門職を派遣することとしているところでございます。
しかしながら、要配慮者の健康管理等を継続的に行うためには、本市職員のみでは対応が難しい場合もございますことから、大規模災害発生時には、要配慮者の応急的な介護支援などを行う香川県災害派遣福祉チームの派遣についても、活用を検討しているところでございます。
本市といたしましては、必要に応じて、この制度を活用するなど、福祉専門職の確保も含め、福祉避難所の適切な人員体制の構築に努めてまいりたいと存じます。
次に、福祉避難所の確保・運営ガイドラインの改定を受けた避難方法の変更について、どのように市民に周知していくのかについてでございますが、このガイドラインでは、指定福祉避難所の受入れ対象者を特定し、特定された要配慮者やその家族が避難する施設であることを公示することにより、指定福祉避難所への直接の避難を促進することが示されたところでございます。
本市といたしましては、指定福祉避難所の指定など、直接避難の受皿の確保に随時努めてまいりますが、その受入れ可能人数には限りがありますことから、要配慮者の避難の方法につきましては、個別避難計画の作成等を通じて、要配慮者の意向をはじめ、地域や施設の実情も踏まえながら調整していく必要があるものと存じます。
今後におきましては、国のガイドラインの内容を参考に、本市独自の福祉避難所運営マニュアルを策定し、福祉避難所全体の受入れ体制や運営方法等を分かりやすく明確に示してまいりたいと存じます。
また、運営マニュアル策定後におきましては、本市ホームページなど、各種広報媒体を活用し、広く周知するとともに、特に要配慮者やその御家族、さらには地域コミュニティ協議会をはじめとした地域支援組織等に対し、その内容を丁寧に説明することにより、要配慮者の安全・安心な避難につなげてまいりたいと存じます。
次に、同ガイドライン改定と個別避難計画の関係性についてでございますが、現在、個別避難計画には、要配慮者の身体の状況や避難場所、避難の手順など、避難に必要な項目が明記されているところでございます。
本市では、今回のガイドラインの改定を受け、今後、直接避難が可能となる福祉避難所を指定した場合には、施設の受入れ可能人数に応じ、要配慮者の意向をお伺いする中で、個別避難計画に記載された情報などを基に、優先順位をつけて、受入れ対象者の特定を進めていくこととなります。
このような手順を経て、最終的に指定福祉避難所への避難が可能とされた方につきましては、個別避難計画の修正が必要となるものでございます。
次に、協定福祉避難所での要配慮者の受入れが、キャパシティーを超える場合の対応についてでございますが、本市では、不測の事態に備え、市内の国有施設やホテル等と、高齢者や障害者など、要配慮者を対象とした避難所として、施設を活用する旨の協定を締結しているところでございます。この協定に基づき、現在、192室を確保しているところでございまして、今後におきましても、要配慮者が避難できる一定の条件を満たした施設の確保に、鋭意、努めてまいりたいと存じます。
項目１の答弁は、以上でございます。
【太田】大項目の２は、樹林型合葬墓地の整備について伺います。
樹林型合葬埋蔵施設、通称樹林墓地とは、樹木葬から派生した葬送方法の一つです。樹木葬は、一人一人に１本の木を植える、または墓標とする葬送ですが、樹林墓地は１本、または複数の木を墓標とし、その木の下に複数の御遺骨を埋葬する方法です。墓地の継承が必要ないという点から、少子・高齢化、核家族化の流れに対応して、全国で整備が始まっています。いわゆる樹木葬については、これまでも一般質問で取り上げられましたが、高松市の墓地整備計画が今年度までであることを踏まえ、より具体的に樹林タイプの合葬墓、つまり共同の埋蔵施設についても検討していく必要性がありますので、本定例会で質問します。
近年、都市部を中心に、公営墓地でも墓石型ではなく、樹木葬ができる墓地が急速に広がっています。2006年に横浜市が自治体の公共墓地としては日本で初めて、合葬式で樹木型の地下埋蔵施設を造りました。埼玉県越生町では、樹木葬と樹林葬に特化したツツジ満開の公営墓地を2019年に整備、町に一定額のふるさと納税をすれば、町民以外でも利用することができます。東京都では、2020年度の一般埋蔵施設などの公募倍率が4.6倍であるのに対し、樹林型の合葬埋蔵施設の倍率が14.4倍であることからも、住民のお墓に対する意識の変化や、今後、必要とされるお墓の形態が表されていると言えます。
2016年に高松市が実施した墓地に関する市民意識調査でも、４割の人が将来の墓所管理に不安を感じていると分析されていました。この調査では、法律のグレーゾーンであるお骨の散骨についても踏み込んで聞いており、散骨葬を希望する人が15.4％いました。散骨葬に対する高松市の対応についての問いに対しては、分からないが約45％ながら、高松市が散骨の場所を確保すべきだという意見が、高松市が対応する必要はないという意見を僅かに上回りました。市が散骨に関わるのは、法的にも難しいと思いますが、市民の意識変化の大きさを理解すべきだと考えます。
今後の墓地の形態については、従来型の墓地を望む人が12.7％しかいないのに対して、納骨堂や慰霊碑のある合葬墓地、また、樹木型の合葬墓地を希望する人は、合わせて34.5％に上りました。
そこで、樹林のある合葬墓地を望む市民の意識に対する市の所見を伺います。
これら積み残していた課題を具体化するためにも、新たなアンケートで市民意識の変化やニーズを調査すべきと考えますが、本市の意向を伺います。
本市市営墓地でも、子孫が墓石を永年管理する必要のあるお墓は、貸出数より返還数が上回っています。他方で、平和公園では、2004年度に納骨壇形式の合葬墓地を整備し、昨年３月には、利用者の増加を踏まえた対応策を検討すると答弁しています。
この納骨壇への骨つぼの合葬と樹林型の合葬墓地は、永代供養ができる、管理料が要らない等の共通点はありますが、本市の納骨壇は、20年経過すると市が骨つぼのお骨をほかの焼骨とともに地下の収蔵スペースに移し替える必要があります。
それに対して、樹林墓地は、最初から骨つぼではなく、袋に焼骨を入れて埋蔵するため、焼骨は時間をかけて土に戻るという点で納骨壇と大きく違います。さらに、樹林墓地は、狭いスペースでも多くの焼骨が合葬できる上、20年経過後の収蔵スペースへの移し替えも必要ないなどの利点もあります。
納骨壇の焼骨は、2025年度から合葬室に永久に埋蔵していく必要がありますが、それに合わせて、時代の変化と同時に、市民が望む樹林型合葬墓を整備すべきではないでしょうか。
そこで伺います。
高松市市営墓地において、物理的に樹林墓地を整備するスペースの確保は可能でしょうか。
最後に、今後、樹林型合葬墓地を整備していく考えについてお聞かせください。
【市民政策局長】樹林型合葬墓地のうち、樹林のある合葬墓地を望む市民の意識に対する所見についてでございますが、平成28年10月に本市が実施いたしました墓地に関する市民意識調査は、墓地に関する市民の考えやニーズを把握し、将来の墓所需要数や埋葬形態の検討などの基礎資料とするため、2,000人の市民を対象に実施したものでございます。
お尋ねの樹林のある合葬墓地を望む市民の意識に対する所見につきましては、人口減少、少子・超高齢化の進展に伴い、核家族化が進行し、墓所の管理やお墓の継承が困難となった人が増加したことに加え、お墓に対する価値観が多様化したことの表れであると認識しているところでございます。
次に、新たなアンケートで、市民意識の変化やニーズを調査する考えについてでございますが、近年、本市市営墓地におきましては、墓地を返還される方が、新たに貸出しを希望される方を上回る状況となっております。
一方、平和公園内の合葬式墓地を利用される方は、年々増加するなど、お墓に対する意識が大きく変化しているものと存じております。
このようなことから、前回の調査から５年が経過していることやお墓に対する意識の変化を踏まえ、市民のニーズ等を的確に把握する必要があるものと存じておりますことから、今後、改めて市民アンケート調査を実施してまいりたいと存じます。
次に、高松市市営墓地において、物理的に樹林墓地を整備するスペースの確保は可能かについてでございますが、本市には、30か所の市営墓地がございまして、このうち都市計画墓園である平和公園墓園及び六ツ目公園墓園を除く墓地については、敷地内全域に墓所区画を整備しており、現在の敷地内に新たな樹林墓地を整備することは、困難な状況となっております。
一方、二つの都市計画墓園におきましては、敷地内に墓所区画を整備していない未使用地が一部残っており、整備可能なスペースが存在している状況でございます。
次に、今後、樹林型合葬墓地を整備していく考えについてでございますが、樹林墓地は、先ほども申し上げましたように、近年、墓所の管理が困難となった人が増加したことや、お墓に対する価値観が多様化したこと、また、墓地の設置費用が安価であることなどの理由から、全国的に設置が広がっておりますが、設置者につきましては、宗教法人や公益法人等がそのほとんどを占めており、現時点において公営墓地を活用した事例は数少ない状況でございます。
このようなことから、本市といたしましては、中・長期的な視点に立ち、今後、実施を予定しております市民アンケート調査の結果を踏まえるとともに、今後の墓地区画の需要等も見極める中で、樹林型合葬墓地の整備について、他都市の状況も参考にしながら調査研究してまいりたいと存じます。
項目２の答弁は、以上でございます。
【太田】最後に、大項目３は、新型コロナウイルス感染症療養者のための特例郵便等投票について伺います。
2021年６月に、自宅・ホテル療養中の新型コロナウイルス感染症患者に選挙の投票機会を確保するため、特定患者等の郵便等を用いて行う投票方法の特例に関する法律、いわゆる特例法が成立しました。特例郵便等投票は、公布の５日後から施行され、７月４日投開票の東京都議会議員選挙で初めて導入されました。新型コロナウイルス感染症で入院中の有権者については、従来の入院者のための不在者投票で対応しています。
この特例郵便等投票は、自宅療養の有権者が、投票用紙の請求書を郵送、または電話等で選挙管理委員会に請求、これを受けて選挙管理委員会から、有権者に投票用紙及び返送用の封筒を送付、有権者は送られてきた投票用紙に記入し、ファスナーつきの透明ケースに入れた上でポスト投函を行い、投票が完了するという、やや複雑な流れになっています。
９月１日現在、既に多くの自治体では、この特例郵便等投票についての説明や投票用紙等請求書のダウンロードＵＲＬや必要な物、例えば透明ケースや外出自粛要請、または隔離・停留などの書面についてホームページで公開していますが、本市においては、ホームページ上での説明がありません。本市における有権者への新型コロナウイルス感染症患者に対する特例郵便等投票の周知についてどのように考えているのか、伺います。
札幌市選挙管理委員会は、特例法施行前の2021年４月の衆議院北海道２区補欠選挙において、宿泊療養施設に不在者投票記載所を設置しました。また、同じく、2021年４月の参議院広島県選挙区再選挙でも、広島県内の自治体が、宿泊療養ホテルに期日前投票所を設置しました。しかし、投票所スペースの確保や対応人員の問題などの課題に直面、また、宿泊療養施設と住民票のある市区町村が違う場合や、自宅療養者に対しては対応できないといった事例を受けて、郵便投票制度の拡大を求める方向へと進みました。
ところが、特例法施行後の東京都議会議員選挙において特例郵便等投票を行った自宅・ホテル療養者は80人で、当時、2,000人を超えていた療養者数を考えると、非常に低い数字でした。また、７月の兵庫県知事選挙と８月の仙台市長選挙では、特例郵便等投票を利用した自宅・ホテル療養者はゼロでした。利用者が少ない理由として、周知期間が短く、自宅・ホテル療養者にそもそも知られていないという問題があります。また、新型コロナウイルス感染症に感染する前に特例郵便等投票の情報に接しても、その時点では当事者意識が低いため、見過ごされてしまう可能性が高いこと、保健所が感染者とのやり取りの際に伝えている自治体が多いですが、感染のショックで耳に入らないケースが多いことも理由に挙げられるようです。
さらに、特例郵便等投票制度では、投票日の４日前までに投票用紙の請求をしなければならない点もネックになっています。単身の自宅療養者は、外出制限がかかっているため、投票用紙請求書及び投票用紙の投函を第三者に依頼しなければならず、この点も高いハードルとなっています。同居の家族がいる場合でも、同居家族の濃厚接触者がポスト投函をすることは可能とされてはいるものの、デルタ株の拡大によって、同居家族は多くが家庭内で同時感染しているため、投函が難しいケースも多いのではないでしょうか。
このように、自宅療養者にとっては、ポスト投函という行為は難しい可能性が高いと考えます。
そこで、ポスト投函以外の回収方法を認めるなどの柔軟な対応も検討すべきと考えますが、自宅療養者の投函方法について、柔軟に対応する考えについてお答えください。
最後に、宿泊療養施設での療養者は、部屋から出ることを認められていないため、投票用紙のポスト投函は難しいのではないかと考えますが、宿泊療養施設に滞在している有権者が、確実に投票できる方法についてお答えください。
【選挙管理委員会委員長】新型コロナウイルス感染症療養者のための特例郵便等投票のうち、新型コロナウイルスに感染した場合の特例郵便等投票を、どのように有権者に周知していくのかについてであります。
本年６月に施行された特定患者等の郵便等を用いて行う投票方法の特例に関する法律により、新型コロナウイルス感染症で宿泊・自宅療養をしており、一定の条件に該当する特定患者等である選挙人は、特例郵便等投票が可能となったところでございます。
選挙管理委員会といたしましては、今年の秋に執行予定の衆議院議員総選挙に向けて、本市ホームページに制度の内容を掲載するとともに、選挙日程が決まり次第、特設ページを開設し、投票用紙等の請求に必要な様式等を掲載するほか、投票所入場券に同封する選挙のたよりに制度の案内を掲載するなど、コロナ禍においても円滑に選挙権を行使できるよう、広く有権者に対する制度の周知に、積極的に取り組んでまいりたいと存じます。
次に、自宅療養者の投函方法について、柔軟に対応する考えについてであります。
自宅療養者の投票につきましては、本市保健所等を通じて、必要な書類を配付することとしておりますが、記載した投票用紙等は、郵便等により送付する必要がありますことから、原則、患者でない同居人や知人等に投函を依頼することとされております。
しかしながら、一人暮らしで投函を依頼できる者がいない等の相談があった場合は、必要な援助について、個々の状況に応じた手法を検討してまいりたいと存じます。
次に、宿泊療養施設で療養している有権者が、確実に投票できるよう対応する考えについてであります。
宿泊療養者の投票につきましては、自宅療養者と同様、投票用紙等の請求をはじめ、投票用紙等の交付、記載した投票用紙の送付といった一連の手続を行う必要があり、これを確実に行うためには、宿泊療養施設の設置者である香川県との調整が必要不可欠であるものと存じます。
選挙管理委員会といたしましては、香川県選挙管理委員会と連絡を取りながら、宿泊療養者の特例郵便等投票の確実な実施につながるよう、検討してまいりたいと存じます。
項目３の答弁は、以上でございます。
【太田】
ただいまの答弁で、個々の患者に合った手法ということでしたけれども、例えばどういった手法が考えられるのか、もう少し具体的に教えていただけると助かります。よろしくお願いします。
【選挙管理委員会委員長】37番太田議員の再質問にお答え申し上げます。
新型コロナウイルス感染症療養者のための特例郵便等投票のうち、自宅療養者の投函方法について、柔軟に対応する考えについてであります。
一人暮らしで投函を依頼できる人がいない等の相談があった場合は、必要な援助について本市職員が対応するなど、個々の状況に応じた手法を検討してまいりたいと存じます。御理解を賜りたいと存じます。